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曾绍平副厅长在全省城市规划和“多规合一”试点工作座谈会上的讲话
 发布日期: 2015年06月08日

(根据录音整理 2015年4月24日) 

    这次会议的主要任务是总结去年工作,分析当前规划工作面临的形势,研究部署城市规划和“多规合一”试点工作。刚才省发改委、省国土资源厅、省环保厅的三位处长,各设区市规划局和督察员代表,试点市、县政府负责同志都做了发言,都讲得很好。下面我就规划工作面临的新常态、“多规合一”承担的新使命、规划部门今年的新任务讲三点意见:一定要严格实施,最大限度地减少规划决策失误。 

    一、规划工作面临的新常态

  (一)深刻领会习近平总书记的重要讲话精神

    当前城乡规划工作同经济工作一样,正处于重大转折时期。要了解当前规划工作的新常态,新趋势,首先要原原本本学习领会习近平总书记关于城乡规划工作的最新指示精神。习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调:“城镇建设水平不仅关系居民生活质量,而且也是城市生命力所在,一定要本着对历史、对人民高度负责的态度,切实提高城市建设水平。城市规划工作中,还存在不少问题,空间约束性规划无力,各类规划自成体系,互不衔接,规划科学性和严肃性不够。要先布棋盘再落子。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。这是习近平总书记专门对规划建设工作提出的明确要求。讲话强调了城市规划建设是城市生命力之所在,强调了我们在城市规划建设中承担的历史责任;特别是指出了城市规划存在的突出问题,这些问题不解决,怎么适应深化改革、转型升级、加快发展的要求,同时,也明确了规划改革的方向和任务。

    去年2月,习近平总书记在北京考察时指出:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,考察一个城市,首先看规划。规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。这三句话,句句切中要害,句句震耳发聩,点到了规划工作的命脉。好的规划对地方的发展、对城市的发展起着重要的推动和促进作用。深圳、香港为什么搞得好,首先就是因为有一个好的规划,而且自始至终严格按照规划实施。而那些发展得不好的城市要么是规划没编好,先天不足;要么是规划编好了,但没有严格实施。可以说,一些地方因规划失误造成的经济损失、对资源环境带来的破坏、对公众利益形成的负面影响都是令人痛心,无可挽回的。

    在去年的经济工作会上,习近平总书记强调:“要加快规划体制改革,健全空间规划体系,积极促进实现多规合一,做到一个市(县)一张规划图、一张蓝图干到底”。“多规合一”的出处就是这个讲话。所以现在不存在要不要搞“多规合一”的问题,而是如何按照总书记的要求加快推进“多规合一”的问题。

    总书记关于城乡规划工作的重要讲话精神,是我们了解、适应规划工作新常态,推进规划领域改革创新,提高规划管理能力水平的重要指针。各级领导干部一定要认真学习,深刻领会,付诸行动。

  (二)当前规划领域存在的突出问题

了解新常态,适应新常态,还要对当前规划领域存在的突出问题有清醒的认识。我认为当前规划工作主要存在以下五个具有普遍性、代表性的问题:

    一是刚性不足与弹性不够同时存在。所有经过法定程序出台的规划,都是法定规划,都是城市建设的法律。毫无疑问,规划应该是刚性的。特别是规划里面的强制性内容,非经法定程序是不容更改的。但我们有多少城市规划的强制性内容得到了严格执行?与此同时,当规划不能满足城市快速发展需求,需要及时作出调整的,又没有一个既合情合理、又合法合规的渠道。导致各个城市各显神通,有的是规划委员会,有的是政府常务会,通过这些非法的形式调整、变更规划。

    二是政府太强与市场太弱同时存在。在规划方面,大到占地十几平方公里的新区、园区建设,小到一个项目的容积率调整,政府都可以拍板定案。我们常说,市场对资源配置起决定性作用,但在城市规划方面,目前主要还是政府在配置资源,政府在主导城市的发展方向、发展规模、发展路径,市场处于配角的位置。

    三是生产空间蔓延与生活空间局促同时存在。一方面,工业用地大慷其慨,要多少给多少。好一点的城市,工业用地占城市建设用地30%左右,有的城市实际工业用地已占到50%。工业用地利用效率低下的问题突出。一个城市工业用地占了一半,怎么可能有好的人居环境。另一方面,生活用地明显不足,特别是老城区,人居环境没有根本改观。国家推进棚改,本意是想通过更新、改造,改善老城区人居环境。但实际上不少棚改项目是以商业开发、就地安置为主,不仅没有疏散人口,反而新增了人口,加剧了老城区的拥堵。

    四是高大上建筑崇拜与功能性设施滞后同时存在。一个城市适当地建一些标志性建筑无可厚非。为政一任,想干点实事,搞城市建设看得见、摸得着、来得快,完全可以理解。问题是我们用于建标志性建筑、宽马路、大广场等高大上项目的资金,与建功能性基础设施的资金往往不成比例。比如,污水处理厂建了多年,但配套管网一直不足,污水收集不上来,污水浓度长期不达标。政府愿意掏钱建标志性建筑,不愿意掏钱建污水管网。

    五是“公权力”任性与“私权利”失语同时存在。规划工作最基本的原则是先规划后建设,建设服从规划。但是实际上,我们不少地方是规划服从建设,规划为项目建设、为资本的进入、为招商引资扫清障碍。甚至由开发商编制控规,开发商设置规划条件。规划首先应该体现市民的意愿,反映市民的诉求。而事实上作为城市主人的市民在规划领域没有多少话语权。虽然法律法规有明确要求,规划编制过程、规划成果、规划许可都必须公示或者听证,但总体上落实不到位。

  (三)城市规划发展的新趋势

    结合我个人学习了解的情况,下一步城市规划的发展趋势可以归纳为“三转四化”:

    三转:

    一是规划理念由扩张性规划向约束性规划转变。前几轮规划研究和讨论的核心问题都是城市能做多大,如何尽可能的向外扩张,做大规模、拉开框架是规划编制的主要任务。城市与城市之间相互攀比,较着劲往大里做。今后的规划首先是要按照底线思维的要求,确定城市的增长边界、生态红线、基本农田控制线等,然后根据城市的资源禀赋,外部和内部条件,确定一个最合理的、最合适的规模,绝不是越大越好。

    二是规划编制从增量规划转向存量规划。过去编制规划都是重点做新城新区,重点在扩张的区域谋篇布局,安排各类用地、基础设施等。今后的规划重点要考虑存量建设用地和更新优化建成区。因为很多城市已经完成了到2025年甚至2030年的扩张任务,已经没有扩张的空间了。所以今后规划编制重点由增量转向存量是大势所趋,这既是经济转型的必然要求,也是城镇化规律、城市规划的规律在起作用。

    三是规划实施由人治转向法治。国家有城乡规划法等一系列的法律法规,但是在实际操作中依法行政还有较大差距。规划是城市政府自己编制的,也是城市政府带头破坏的。上午一位督察员发言中讲到,一个6平方公里的招商引资项目不符合规划要求,必须调整规划才能进来。这样的项目政府不同意、不推动,谁干得了。所以说规划由人治到法治,首先是要规范政府行为。

    四化:

    一是决策的科学化。规划决策一定要按照党的十八届四中全会精神,坚持“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定”的重大行政决策法定程序,建立“行政机关内部重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这五个步骤两个机制,是依法决策的基本要求,特别符合规划工作实际, 

    二是成果的集约化。成果的集约化就是规划必须要形成体系,按照法律要求构建区域规划、总体规划、专项规划、详细规划及村镇规划等规划体系。按照“多规合一”的要求整合各部门各类规划,实现规划的集约、统一、高效管理。

    三是许可的透明化。规划必须全过程公开,规划许可的自由裁量越少越好,最好是零。自由裁量权越大,人治的成分越多,寻租空间越大。要实现规划的法治化,规划的透明化,就要最大限度减少自由裁量权。还有一个非常重要的就是公示,要真正实现规划在阳光下运行。

    四是监管的高压化。规划监管肯定是越来越严。我们都知道新的环保法,媒体称之为“长了牙齿的环保法”。规划法也要让它把牙齿长齐、长硬。三部委已经出台了《城乡规划违法违纪行为处分办法》,部里的遥感卫片监管也在全面推进,对城乡规划违法违规行为的查处力度将会越来越大。谁触碰规划红线、底线,谁就要承担法律责任。

    二、“多规合一”承担着新使命

   “多规合一”是今年规划工作的重头戏,也是这次会议的重要内容。刚才试点单位作了发言,三个部门也作了个表态,我想再强调三点:

   (一)“多规合一”的重大意义

    1、“多规合一”明确了我国空间规划改革的方向。实现“多规合一”,是由于规划方面存在的诸多弊端已经给经济发展带来了严重负面的影响,必须要下定决心走“多规合一”的路子。国内“多规合一”从理论到实践已经走过了十几年的历程。张高丽副总理在去年全国城市规划建设工作座谈会上已经充分肯定了厦门“多规合一”的经验,住建部也于最近在厦门召开了“多规合一”现场会。厦门市委、市政府高度重视,书记亲自抓,规划部门牵头,各部门全力配合,整合规划资源,形成了高度统一的“多规合一”成果。市行政审批中心专门有一个“多规合一”办公室,所有纳入“多规合一”范围的项目审批都在一个窗口收件,进去以后,国土、规划、建设、房产、城管等部门依据统一的规划,各司其职,并联审批,推诿扯皮得到根治,行政效率大大提高。“多规合一”将是一个不可逆转的过程。厦门的经验充分说明,“多规合一”是我国空间规划改革的方向,少则三年,多则五年,空间规划一定会实现“多规合一”的全覆盖。

    2、“多规合一”是省委、省政府下达的重要任务。省委已经将“多规合一”写入了今年生态文明先行示范区建设工作要点。省政府去年下发了文件,明确省住建厅牵头,省发改委、省国土资源厅、省环保厅四家共同推进。按照省政府文件明确的时间节点,今年底要拿出“多规合一”的规划成果,并提交省政府批准。今天这个会虽然是省住建厅主持召开,但提出的要求是我们四家共同的要求,是我们共同按照省委、省政府的要求在做这件事。会后,将要形成《“多规合一”试点工作指导意见》,这个指导意见,由我们四家联合发文,这样速度更快,效率更高,效果更好。

    3、“多规合一”的关键在于“合”。“多规合一”绝对不是要增加一个新的规划。刚才有同志发言,觉得“多规合一”是不是除了现有的四大规划,再搞一个规划。如果是这样,搞“多规合一”就失去了意义。“多规合一”绝不是“多规加一”。必须不折不扣地落实这个“合”字,切实做到多个规划的高度整合、融合、契合。有了“多规合一”规划以后,我们原来的多个规划就融入在“多规合一”的成果之中,成果中有各自的子系统,但目标、指标、坐标等空间数据和原来规划中各自为政、各行其是的内容将高度衔接一致,成为指导一个城市或区域发展的唯一规划保障。

   (二)“多规合一”的实质性内容

学习厦门等地的成功经验,总结我省试点城市的有效做法,我省“多规合一”的实质性内容可以概括为“三个统一,五条界线,一个平台”。

    1、三个统一:一是统一规划衔接基础。衔接基础包括规划期限、基础空间数据、建设用地分类标准。这三大块是规划衔接的基础,也是“多规合一”的核心内容。期限问题主要是跟国土衔接,指导意见里面有一个意向,到2020年衔接没问题,关键是2020年以后怎么办,要尽快研究明确。统一空间数据,现在高程、坐标、规划数据的标准五花八门,一定要统一,否则,“多规合一”就合不了。省外已经有现成的经验可以借鉴。统一用地分类标准,原则上建设用地范围以内的用城市规划标准,建设用地范围以外的用土地利用标准。二是统一城市发展目标、定位和规模。经济社会发展目标、城乡规划发展目标、国土规划发展目标完全可以整合到一起,要兼顾各方面的利益和要求,依据各部门的法律法规,找到共同点,形成一个统一的目标体系。三是统一空间管控的“一张蓝图”。习近平总书记讲“一张蓝图”,实际上是一套蓝图,经过融合以后,建立一个统一的,覆盖全域的空间管控体系,充分体现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的要求。“一张蓝图”最重要的特征就是实现了部门之间数据、标准的充分有效衔接。

    2、五条界线。 一是城市建设用地边界。按照客观条件和发展需求,明确城市建设的用地边界在哪里。二是城市开发边界。即要考虑保护的要求,又要考虑发展的需要。就江西而言发展和保护同样重要。既不能一味强调保护而影响了发展,又不能一味强调发展而破坏了环境,浪费了资源。三是重点项目建设控制线。现在很多重点项目规划里是没有的,严格来说是违法的。这些问题,通过“多规合一”明确一个原则性的解决方案,划定重点项目控制线,把相应的廊道控制起来,为规划审批提供依据。四是永久基本农田控制线。五是生态红线。这两条线应当以国土和环保部门的意见为准,规划部门配合做好衔接工作。

    3、一个平台。建设“多规合一”信息管理平台,这个平台是“多规合一”成果的最终体现。能不能管用,能不能指导建设,能不能在规划审批中发挥作用,就靠这个平台。根据厦门的经验,成效非常明显,大大提高了审批效率,大大减轻了企业负担,得到行政许可相对人、社会各界和各级领导的充分肯定。各试点单位要抓紧研究推进“多规合一”信息管理平台建设,与规划成果的编制同步考虑,同步实施,努力达到预期目标。

  (三)下一步工作要求

    1、进一步加强领导。七个试点城市,特别是四个进展相对较慢的市、县,这次会议以后,要把“多规合一”相关的要求跟书记、县长汇报,再不推进,就完不成任务了。列入“多规合一”试点是你们市、县政府正式行文报省政府、省政府正式批复同意的。此项工作已写入了今年鹿心社省长作的《政府工作报告》,利害关系非常清楚,希望各地高度重视,迅速行动,全力推进。

    2、强化部门协调配合。我们四家省直部门一定要精诚合作,全力以赴推进这项工作。省住建厅一定按照省委、省政府要求,履行好牵头责任,积极主动做好工作。虽然是我们牵头,但我们也只是其中的一部分,是“多规合一”里面的四分之一。各部门实际上是你中有我、我中有你的关系,谁也离不开谁。只有我们四家服从大局,密切配合才能圆满完成试点任务。试点市县各相关部门,要在县委、县政府的领导下积极主动做好工作。

    3、抓紧解决关键性问题。一是规划的基期数据、标准衔接问题,这个问题只要指导意见一下,就可以解决。二是规划的技术指导问题,首先要找规划编制单位,涉及政策性问题,我们四部门都会进行指导。三是职责分工、经费、队伍选择等问题各试点要积极解决,不要等,不能拖,要尽快解决。四是试点时限问题,原则上还是按省政府文件确定的时间节点推进,进度滞后的试点单位允许稍微推迟一点,但必须保证质量,时间必须服从质量。五是“多规合一”的法律地位问题,当然从目前来讲,“多规合一”规划成果没有明确的法律地位,但是作为国家层面推进的重大改革,国家肯定会明确其法律地位。省级层面,“多规合一”成果是要经省政府审批的,在全省范围内,这个成果是有法律地位的,是一个准法定规划,是可以作为许可依据的,各部门现行的各类规划都有相应的法律支撑,所以“多规合一”的法律地位是有保障的。

    三、规划部门今年的新任务

    今年的规划工作,上午振寿同志已经做了布置。几项重点工作我再强调一下:

   (一)有序推进新型城镇化

    一是今年8月,省委常委会将专门听取城镇化工作汇报。城镇化领导小组办公室在省住建厅,我们要做好向省委汇报的准备,首先要全面了解各地推进新型城镇化的工作情况,省委、省政府两个文件实施得怎么样,有什么好的经验做法,好的创新举措,有什么问题,特别是下一步按照中央和省委、省政府要求如何破解城镇化工作中的难点问题。二是开展城镇化发展质量评价,今年是第一次评价,将以城镇化领导小组的名义,通过第三方进行客观评价。这个评价体系主要是解决城镇化的导向问题,就是要在全省形成以人为本、质量为重的正确导向。

   (二)加强规划编制工作

     一是要加快跨区域重大规划的编制。主要有环鄱阳湖生态城市群规划、南昌大都市区规划、新宜萍城镇群规划、信江河谷城镇群规划,实现“一群两带三区”规划的全覆盖。编制好这些规划将为我省融入“一带一路”、长江经济带、长江中游城市群等国家战略提供规划保障。各设区市要按照厅里的要求配合做好相关工作。二是各地城市总规修编及各类规划的编制都要按照“多规合一”的要求进行,解决部门之间规划打架,互不衔接的问题。为下一步实现“多规合一”创造有利条件。

   (三)推进城市设计工作。

    城市设计是今年住建部重点推的工作。城市设计与规划、设计都有密切关系。厅里已经明确,城市设计由规划处牵头,规划处要尽快拿出一个我省城市设计的指导意见,到底是选择试点城市,还是所有的城市都选择一些重点区域,要尽快明确。市县不要等,要主动作为。其实有不少地方已经开展了城市设计的探索。像南昌市的一江两岸,赣州的三江六岸,上饶、吉安等地的重要地段都已经做了,或者正在做城市设计。希望大家积极探索,并注意总结工作中的经验教训。

  (四)加大规划督查和案件查处力度

    我省规划督察员工作实施1年零3个月,得到了省政府领导、省住建厅领导、各设区市领导、规划局领导充分肯定。各位督察员以党和人民的事业为重,兢兢业业开展工作,解决了一批突出问题,工作非常出色。借此机会我代表陈平厅长、代表厅党组,向各位督察员表示感谢。下一步要重点做好四项工作。一是继续抓好督查建议书的落实。已经下发的督查建议书,总体落实不错,但是还有些问题没用落实到位。厅里的督查意见已经抄报了省政府,必须要不折不扣的落实。城市新区、各类园区的规划管理权一定要实现统一管理。设分局只是第一步,更重要的是要严格按照城乡规划法、城乡规划条例要求,将实质性的规划许可权收回到市规划局。二是要加大案件查办力度。对去年检查中筛选出的重点案件要加大查处力度,该拆除的拆除、该罚款的罚款、该处分的处分、该曝光的曝光,督察员要配合厅里做好相关工作。三是开展“五线”管控情况督查。督察员今年要对派驻城市的“五线”管控情况进行一次重点督查。“五线”到底执行怎么样,有没有重大的突破,特别是绿线、蓝线,重要的生态空间、重要的水系、湿地有没有重大的突破。临湖、临水城市应该作为重点。四是规范规划委员会行为。规划委员会是一个协调议事机构,它不具备决策职能,更不应该取代规划行政主管部门行使规划管理权。有的城市的规划委员会已经沦为违法变更规划、突破规划强制性内容的工具。必须尽快对规划委员会的职能、权限进行规范,至少要有原则性的要求,明确哪些不能干,哪些底线不能突破。

    我就谈这么几点。特别感谢省发改委、省国土资源厅、省环保厅的支持配合!

    谢谢大家!

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